Amtliche elektronische Ausgabe 2126-1-15-G
Begründung der Verordnung zur Änderung
der Elften Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung
vom 12. Februar 2021
Die Begründung der Verordnung zur Änderung der Elften Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 12. Februar 2021 (BayMBl. Nr. 112) wird im Hinblick auf § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG bekannt gemacht.
Die vorliegende Verordnung beruht auf § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1, § 28a, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG in Verbindung mit § 9 Nr. 5 DelV.
Die Bestimmungen der vorliegenden Änderungsverordnung dienen der Umsetzung des Maßnahmenpakets, dessen Eckpunkte in der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 10. Februar 2021 beschlossen wurden. Hinsichtlich der Begründung der in der 11. BayIfSMV fortgeführten Maßnahmen wird auf die Begründung zur 11. BayIfSMV (BayMBl. 2020 Nr. 738) sowie auf die Begründungen der Verordnungen zur Änderung der 11. BayIfSMV (BayMBl. 2021 Nr. 6, BayMBl. 2021 Nr. 35, BayMBl. 2021 Nr. 55 und BayMBl. 2021 Nr. 76) verwiesen.
Anlass für die vorliegende Änderungsverordnung ist das sich trotz erster Erfolge weiterhin auf hohem Niveau bewegende Infektionsgeschehen, insbesondere der Nachweis verschiedener besorgniserregender Virusvarianten wie insbesondere der im Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland verstärkt aufgetretenen, mutierten Form des Coronavirus SARS-CoV-2 auch in Bayern. Bei dieser mutierten Form des Virus wird von einer deutlich erhöhten Übertragbarkeit – bis zu 70 % höher im Vergleich zu den bisher zirkulierenden Virusvarianten – ausgegangen; zugleich bestehen Anhaltspunkte für einen höheren Anteil an schwerwiegenden Krankheitsverläufen. Die neuen Virusvarianten bergen die Gefahr eines erneuten erheblichen oder sogar exponentiellen Anstiegs der Zahl der Neuinfektionen in Bayern, bei denen seit Mitte Januar 2021 ein kontinuierlicher Rückgang verzeichnet werden kann.
Das Ziel der 11. BayIfSMV, eine 7-Tage-Inzidenz von höchstens 50 (Schwellenwert) zu erreichen, bei welchem erfahrungsgemäß eine Kontaktpersonennachverfolgung durch die Gesundheitsämter noch gewährleistet werden kann und eine nachhaltige Kontrolle des Infektionsgeschehens möglich ist, ist weiterhin noch nicht erreicht. Am 12. Februar 2021 liegt die 7-Tage-Inzidenz in Bayern mit 62,5 leicht über dem Bundesdurchschnitt von 62,2. Niedriger als aktuell war die 7-Tage-Inzidenz zuletzt am 22. Oktober 2021 (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Daten/Fallzahlen_Kum_Tab.html).
Alle Maßnahmen, die seit dem 2. November 2020 ergriffen wurden, haben damit bislang maximal einen Rückgang auf das Niveau kurz vor Beginn des sog. „Lockdown Light“ bewirkt. Dass die Infektionszahlen auf diesem Niveau zu hoch sind, um die Maßnahmen zu lockern, hat die Entwicklung im vergangenen Herbst gezeigt. Ein erneuter rasanter Anstieg der Infektionszahlen wäre zu befürchten, insbesondere auch vor dem Hintergrund der sich gerade auch in Bayern bereits festgestellten und sich ausbreitenden Virusvarianten.
Insgesamt verzeichnen nach den Daten des Robert Koch-Instituts (RKI) am 12. Februar 2021 15 Landkreise und kreisfreie Städte in Bayern weiterhin eine 7-Tage-Inzidenz von über 100. Weitere 44 Landkreise und kreisfreie Städte liegen über dem Schwellenwert von 50, aber unter einer 7-Tage-Inzidenz von 100. Zwei der Landkreise und kreisfreien Städte weisen eine 7-Tage-Inzidenz von über 200 auf, einer dieser wiederum einen Wert von über 300 (https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4/page/page_1). Dabei handelt es sich um die Landkreise Wunsiedel i. Fichtelgebirge und Tirschenreuth, die an der Grenze zur Tschechischen Republik liegen. Beide Landkreise sind unter den drei aktuell in Deutschland am stärksten betroffenen Landkreisen. In Tschechien ist die Inzidenz am 12. Februar 2021 mit einem Wert von 484,5 und steigender Tendenz deutlich höher als in Bayern (https://who.maps.arcgis.com/apps/opsdashboard/index.html#/ead3c6475654481ca51c248d52ab9c61, Stand 11. Februar 2021). Auffällig ist auch, dass sich die überwiegende Anzahl der Landkreise und kreisfreien Städte mit einer deutlich überdurchschnittlichen 7-Tage-Inzidenz von über 100 im Grenzgebiet zu Tschechien und Österreich befinden. Eine Weiterverbreitung in die übrigen Regionen Bayerns ist unbedingt zu vermeiden.
Eine nach wie vor angespannte Situation zeigt sich auch an der weiterhin hohen Auslastung der Intensivstationen der bayerischen Krankenhäuser. Auch wenn aktuell, verglichen mit der Situation Anfang Januar 2021, ein Rückgang bei den COVID-19-Patienten, die in Intensivbetten mit Möglichkeit zur invasiven Beatmung behandelt werden müssen, zu verzeichnen ist, ist gleichzeitig ein Anstieg bei anderen intensivpflichtigen Patienten zu beobachten. Dies rührt in erster Linie daher, dass aufgeschobene Operationen, die aber nunmehr dringend notwendig sind, durchgeführt werden müssen. Während am 28. Oktober 2020 noch 660 freie Intensivbetten mit der Möglichkeit zur invasiven Beatmung in Bayern verfügbar waren, sind es aktuell lediglich 400 freie Betten (Meldungen der Krankenhäuser in IVENA vom 12. Februar 2021). Einzelne Krankenhäuser und Leitstellen melden weiterhin, dass in ihrem Einzugsgebiet nur noch wenige Intensivbetten mit invasiver Beatmungsmöglichkeit zur Verfügung stehen. Wenig freie Kapazitäten (unter zehn Intensivbetten mit invasiver Beatmungsmöglichkeit) stehen derzeit laut Meldungen der Krankenhäuser u. a. in den Leitstellen Fürstenfeldbruck, Erding, Traunstein, Ansbach, Mittelfranken Süd, Schweinfurt, Nordoberpfalz, Amberg und Bayreuth zur Verfügung. Anders als in der ersten Welle im Frühjahr 2020 ist auch die Zahl der COVID-19-Patienten auf den Allgemeinpflegestationen in den Krankenhäusern weiterhin auf hohem Niveau. Am 28. Oktober 2020 waren es 869 Patienten, die wegen einer SARS-CoV-2-Infektion im Krankenhaus auf einer Normalstation behandelt werden mussten, aktuell (Stand: 12. Februar 2021) sind es 1.917 Patienten. Die Krankenhäuser berichten weiterhin, dass es aktuell immer noch vermehrt zu Krankheitsfällen im Personal komme.
Bei der Zahl der Todesfälle ist weiterhin kein substanzieller Rückgang zu vermelden. Seit Anfang Dezember 2020 überschritt die Zahl der Verstorbenen 37-mal den höchsten Tageswert aus der ersten Corona-Welle, der sich am 15. April 2020 auf insgesamt 104 Todesfälle belief. Die höchste Zahl der Verstorbenen binnen 24 Stunden wurde bislang mit 275 Todesfällen am 3. Februar 2021 – d. h. nach Inkrafttreten der 11. BayIfSMV in ihrer ursprünglichen Fassung – verzeichnet. Der vor Inkrafttreten der 11. BayIfSMV erreichte Höchstwert betrug 126 Todesfälle am 15. Dezember 2020. Zuletzt wurden am 10. und 11. Februar 2021 140 und 105 Todesfälle gemeldet. Damit ist keine Entspannung der Situation zu verzeichnen.
Wenn auch mit rückläufiger Tendenz, ist nach wie vor eine hohe Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Das RKI schätzt die Situation weltweit, in Europa und in Deutschland weiterhin als sehr dynamisch und ernst zu nehmend ein. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird nach wie vor als „sehr hoch“ eingestuft. Das Infektionsgeschehen ist diffus, in vielen Fällen kann das Infektionsumfeld nicht mehr ermittelt werden. Impfstoffe sind noch nicht in ausreichender Menge verfügbar und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und langwierig; ein nicht unerheblicher Teil erfordert eine intensivmedizinische Behandlung. Des Weiteren geht eine Gefahr von den neuen besorgniserregender Virusvarianten („Variants of concern“, VOC) aus. Insbesondere die zunächst in Großbritannien beschriebene Variante B1.1.7 scheint eine deutlich höhere Übertragbarkeit zu besitzen, erste wissenschaftliche Daten deuten zudem auf eine erhöhte Fallsterblichkeit hin. Für die südafrikanische VOC B.1.351 und die brasilianische VOC P.1 wird eine verringerte Wirkung neutralisierender Antikörper diskutiert, wodurch die Immunität gegenüber diesen Varianten schwächer ausgeprägt sein könnte bei Personen, die an der ursprünglichen SARS-CoV-2-Variante erkrankt waren oder den Impfstoff erhalten haben. Das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (European Centre for Disease Prevention and Control – ECDC) hat die Risikoeinstufung für die Einschleppung und gemeinschaftliche Ausbreitung der VOC am 21. Januar 2021 von „hoch“ auf „sehr hoch“ geändert und warnt vor einer mit einer verstärkten Ausbreitung einhergehenden Erhöhung der Hospitalisierungs- und Sterberaten in allen Altersgruppen, insbesondere aber bei älteren Menschen und Personen mit Vorerkrankungen. Es ist daher von entscheidender Bedeutung, die Übertragung und Ausbreitung von SARS-CoV-2 so gering wie möglich zu halten und Ausbrüche zu verhindern, um Belastungsspitzen im Gesundheitswesen zu vermeiden. Ferner kann hierdurch mehr Zeit für die Produktion und Verteilung von Impfstoffen, die Durchführung von Impfungen sowie die Entwicklung von antiviralen Medikamenten gewonnen werden.
Daher ist zum einen eine Verlängerung der bisherigen Maßnahmen der 11. BayIfSMV – die gemäß § 28a Abs. 5 Satz 2 IfSG grundsätzlich möglich ist – bis einschließlich 7. März 2021 erforderlich. Zum anderen werden folgende Änderungen vorgesehen:
§ 3 Satz 1 enthält nunmehr eine Legaldefinition der 7-Tage-Inzidenz im Sinn der Verordnung. Danach ist die 7-Tage-Inzidenz der nach § 28a Abs. 3 Satz 12 IfSG bestimmte Inzidenzwert der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen.
Die nächtliche Ausgangssperre gilt nunmehr nur noch in Landkreisen und kreisfreien Städten, in denen die 7-Tage-Inzidenz von 100 auch nur an einem Tag innerhalb der letzten sieben Tage überschritten wurde, und zeitlich nunmehr von 22 bis 5 Uhr. Für alle anderen Landkreise und kreisfreien Städte entfällt die Ausgangssperre. Um Rechtsklarheit dahingehend zu schaffen, in welchen Landkreisen und kreisfreien Städten die Voraussetzungen des § 3 Satz 1 vorliegen, wird in § 3 Satz 2 vorgesehen, dass die zuständige Kreisverwaltungsbehörde das Vorliegen dieser Voraussetzungen unverzüglich amtlich bekanntzumachen hat. Umgekehrt hat die zuständige Kreisverwaltungsbehörde es nach § 3 Satz 3 ebenfalls unverzüglich amtlich bekanntzumachen, wenn der maßgebliche Inzidenzwert nach § 3 Satz 1 an sieben aufeinander folgenden Tagen unterschritten wird. In diesem Fall entfällt die Ausgangssperre. Gemäß § 3 Satz 4 erfolgt die erstmalige Bestimmung derjenigen Landkreise und kreisfreien Städte, in welchen die Ausgangssperre Anwendung findet, durch das Staatsministerium für Gesundheit und Pflege am 14. Februar 2021. Diese Bekanntmachung gilt weiter, bis eine amtliche Bekanntmachung nach § 3 Satz 3 durch die zuständige Kreisverwaltungsbehörde erfolgt.
Die Änderungen in § 12 Abs. 1 dienen einerseits der Klarstellung, dass von der Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften mit Kundenverkehr sowohl Handels-, als auch Dienstleistungs- und Handwerksbetriebe auch weiterhin umfasst sind (Satz 1). Andererseits werden die Ausnahmen des Satz 2 auch auf Pfandleihhäuser erstreckt, weil sich mit anhaltender Dauer der Beschränkungen ein zunehmender Bedarf der Bevölkerung ergibt, auch zu dieser Form der Kreditversorgung wieder Zugang erhalten zu können. Die Regelung zum Angebot von Friseurdienstleistungen in § 12 Abs. 2 Satz 2 tritt gemäß § 3 Satz 2 Buchst. c dieser Verordnung am 1. März 2021 in Kraft. Eine vollständige Zulassung der Dienstleistungen mit körperlicher Nähe zum Kunden kommt vor dem Hintergrund des nach wie vor bestehenden erheblichen Infektionsgeschehens nicht in Betracht. Wegen der besonderen Bedeutung von Friseuren für die Körperhygiene und der bereits seit längerem bestehenden Schließung, die zu einem hohen und dringenden Bedarf geführt hat, erscheint es erforderlich, die Inanspruchnahme gerade dieser Dienstleistung zu ermöglichen, da erhebliche Teile der Bevölkerung, insbesondere ältere Menschen, auf diese angewiesen sind. Dementsprechend ist es auch im Verhältnis zu anderen Dienstleistungen mit körperlicher Nähe zum Kunden gerechtfertigt, im Zuge einer von Umsicht und Vorsicht geprägten Öffnung in einem ersten Schritt zunächst Friseurdienstleistungen wieder zu ermöglichen. Zur Verhinderung von Infektionsgeschehen sieht § 12 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 vor, dass die Schutzmaßgaben des § 12 Abs. 1 Satz 4 entsprechend gelten – ergänzt um die Maßgaben, dass für das Personal im Rahmen der arbeitsschutzrechtlichen Bestimmungen eine Pflicht zum Tragen von medizinischen Gesichtsmasken gilt und dass eine Steuerung des Zutritts durch vorherige Terminreservierung erfolgen muss.
Kinder und Jugendliche sind, ebenso wie ihre Eltern, besonders von den Einschränkungen betroffen. Um Bildung und Zukunft der Kinder und Jugendlichen zu gewährleisten, haben Öffnungen im Betreuungs- und Bildungsbereich Priorität. Dementsprechend erfolgen hier folgende Öffnungsschritte:
Hinsichtlich der Schulen wird in § 18 ein inzidenzabhängiges Modell eingeführt:
Ab 22. Februar 2021 (§ 2 Satz 2 Nr. 2 der vorliegenden Verordnung) wird in Landkreisen und kreisfreien Städten, in denen eine 7-Tage-Inzidenz von 100 nicht überschritten wird, für die Jahrgangsstufen 1 bis 4 der Grundschulen und der in § 18 Abs. 1 Satz 5 Nr. 2 im Einzelnen aufgeführten Förderzentren, an den Schulen für Kranke in Abstimmung mit den Kliniken sowie für die Abschlussklassen der übrigen Schulen nach § 18 Abs. 1 Satz 1 Präsenzunterricht eingeführt, soweit dabei der Mindestabstand von 1,5 Metern durchgehend und zuverlässig eingehalten werden kann, oder Wechselunterricht zugelassen (§ 18 Abs. 1 Satz 5). Für die übrigen Jahrgangsstufen und Schularten sowie in Landkreisen und kreisfreien Städten mit einer 7-Tage-Inzidenz von über 100 verbleibt es weiterhin bei Distanzunterricht. Die Regelungen in § 18 Abs. 1 Satz 6 bis 8 dienen der rechtssicheren Bekanntmachung des Eintritts bzw. des Entfalls der Voraussetzungen für die Regelung in § 18 Abs. 1 Satz 5. Gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 gilt für die Lehrkräfte über die allgemeine Maskenpflicht hinaus die Pflicht zum Tragen einer medizinischen Gesichtsmaske im Rahmen der arbeitsschutzrechtlichen Bestimmungen. Letztere Pflicht tritt gemäß § 2 Satz 1 der vorliegenden Verordnung bereits am 15. Februar 2021 in Kraft.
In § 18 Abs. 2 Satz 4 wird die bereits in der 9. BayIfSMV enthaltene und mit der 10. BayIfSMV aufgrund der damaligen Schließung der Schulen entfallene Regelung, dass die Erziehungsberechtigten dafür Sorge tragen müssen, dass die Schülerinnen und Schüler der Maskenpflicht nachkommen, wieder in die Verordnung aufgenommen.
Für Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflegestellen gilt nach dem neuen § 19 Abs. 1 Satz 3, dass in Landkreisen und kreisfreien Städten, in denen eine 7-Tage-Inzidenz von 100 nicht überschritten wird, deren Betrieb unter den in § 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 2 vorgegebenen Voraussetzungen zulässig ist. Die Regelungen in § 19 Abs. 1 Satz 4 und 5 dienen der rechtssicheren Bekanntmachung des Eintritts bzw. des Entfalls der Voraussetzungen für die Regelung in § 19 Abs. 1 Satz 3.
§ 20 Abs. 1 Satz 1 sieht weiterhin als Grundsatz vor, dass Angebote der beruflichen Aus-, Fort- und Weiterbildung in Präsenzform untersagt sind, soweit es sich nicht um Erste-Hilfe-Kurse und die Ausbildung von ehrenamtlichen Angehörigen der Feuerwehr, des Rettungsdienstes und des Technischen Hilfswerks handelt, bei denen zwischen allen Beteiligten ein Mindestabstand von 1,5 Metern gewahrt ist (§ 20 Abs. 3). Abweichend hiervon können in Landkreisen und kreisfreien Städten, in denen eine 7-Tage-Inzidenz von 100 nicht überschritten wird, auch darüberhinausgehende Angebote in Präsenzform stattfinden, soweit dabei der Mindestabstand von 1,5 Metern durchgehend und zuverlässig eingehalten werden kann. Hinsichtlich Maskenpflicht, Schutzmaßnahmen sowie Schutz- und Hygienekonzepten gilt § 20 Abs. 3 Satz 2 bis 4 entsprechend. Die Regelungen in § 20 Abs. 1 Satz 3 und 4 dienen der rechtssicheren Bekanntmachung des Eintritts bzw. des Entfalls der Voraussetzungen für die Regelung in § 20 Abs. 1 Satz 2. Soweit für Abschlussjahrgänge der beruflichen Schulen das zuständige Staatsministerium im Einvernehmen mit dem Staatsministerium für Gesundheit und Pflege zur Vorbereitung zeitnah stattfindender Kammerprüfungen auch für die notwendigen praktischen außerschulischen Ausbildungsteile ab dem 1. Februar 2021 Wechselunterricht zugelassen hat, bleibt diese Zulassung gemäß § 20 Abs. 1 Satz 5 unberührt.
§ 20 Abs. 2 sieht vor, dass Angebote der Erwachsenenbildung nach dem Bayerischen Erwachsenenbildungsförderungsgesetz und vergleichbare Angebote anderer Träger sowie sonstige außerschulische Bildungsangebote, soweit sie nicht von § 20 Abs. 1 erfasst sind oder es sich um ausnahmsweise zulässige Schulungen im Sinne des § 20 Abs. 3 handelt, in Präsenzform weiterhin untersagt bleiben. Insoweit besteht kein mit der beruflichen Aus- und Fortbildung vergleichbar dringender Bedarf, sodass den Belangen des Infektionsschutzes hier weiterhin der Vorrang vor einer Öffnung für Präsenzveranstaltungen eingeräumt wird. Für theoretischen Fahrschulunterricht, Nachschulungen, Eignungsseminare sowie theoretische Fahrprüfungen sieht nunmehr § 20 Abs. 5 vor, dass diese ab dem 22. Februar 2021 (§ 2 Satz 2 Nr. 2 dieser Verordnung) unter den angegebenen Schutzauflagen wieder zugelassen sind. Damit wird einem, mit anhaltender Dauer der Beschränkungen zunehmend dringender werdendem Bedarf entsprochen, zur Gewährleistung der persönlichen Mobilität und häufig auch zu beruflichen Zwecken eine Fahrerlaubnis erhalten zu können.
§ 25 Abs. 2 Satz 2 sieht künftig eine Pflicht der Kreisverwaltungsbehörden vor, insbesondere zusätzliche Ausgangsbeschränkungen für Grenzgänger und Grenzpendler sowie zusätzliche Schutz- und Hygienemaßnahmen für Betriebe, die Grenzgänger beschäftigen, anzuordnen, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der erhöhte Inzidenzwert auch auf den Eintrag von Infektionen aus angrenzenden Risikogebieten nach § 2 Nr. 17 IfSG zurückzuführen ist.
Die vorliegende Verordnung sieht in § 2 ein gestaffeltes Inkrafttreten ihrer Regelungen vor. Grundsätzlich tritt die Verordnung am 15. Februar 2021 in Kraft. Abweichend davon tritt die Regelung des § 1 Nr. 9, die die Verlängerung der 11. BayIfSMV zum Gegenstand hat, bereits am 13. Februar 2021 in Kraft. Die inhaltlichen Neuregelungen zu den Schulen (mit Ausnahme der Vorschriften zur Pflicht der Lehrkräfte, eine medizinische Gesichtsmaske zu tragen, § 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. aa und bb), den Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflegestellen sowie zur beruflichen Aus- und Fortbildung, außerschulischen Bildung und Fahrschulen (§ 1 Nr. 4 Buchst. a, Buchst. b Doppelbuchst. cc, Nr. 5 und 6 dieser Verordnung) und zur Änderung der Ordnungswidrigkeitenvorschrift des § 28 (§ 1 Nr. 8 dieser Verordnung) treten am 22. Februar 2021 in Kraft und die Neuregelung für die Friseurbetriebe in § 12 Abs. 2 (§ 1 Nr. 3 Buchstabe b dieser Verordnung) am 1. März 2021.
Die Maßnahmen der vorliegenden Verordnung sind – wie durch § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG angeordnet – zeitlich befristet.